第二章 现代国家的人权实践
一、国家行政体制的根本性变革：“四权分立”的实现
1.“四权分立”实现的前提
“人类正义”认为国际人权秩序对民族国家的人权实践的指导性作用体现在国际人权实践揭示了处于国际人权秩序中的各民族国家按照其所处的“梯队”应当采取的人权实践，但是“人类正义”对推动民族国家的人权实践的理解是建立在多元社会的人权实践之上的，因此“人类正义”认为要在民族国家推动人权实践的关键和首要是建立公平、公正的“中立政府”，而且也只有建立公平、公正的“中立 政府”才能解决多元社会之中包含平等的发展权在内的不同族裔的平等人权的实现。公平、公正的“中立政府”是与歧视性行政相对的概念，其提出是为了避免某一族裔利用其在社会地位、政治地位等优势通过控制政府行政部门，从而达到该族裔利用政府行政行为为其族裔谋取利益的目的或利用其对行政部门的把控实现压制其他族裔的发展、压缩其他族裔的生存与发展的空间等目的。“美洲孤立主义”（附录A）认为歧视性行政产生的根源在于没有建立恰当的制衡行政权的机制，因此“美洲孤立主义”提出建立“公民社会”的概念，以“公民监督政府”推动政府更新行政理念，优化行政体制，而“人类正义”则基于“制度论”的观点，认为应对“歧视性行政”的根本性措施是建立具有民主机制的现代行政体制。“人类正义”在对海量的“行政权滥用”的案例进行深入研究后，指出“行政权滥用”主要涉及“日常常规性行政”、“政府购买与干预”、“社会治理”三个层面，而“行政权滥用”的诱因主要包括种族歧视与种族仇恨、政府行政权过大、政府不“透明”等。众多现存案例表明，政府的“歧视性行政行为”是种族压迫和地方分离主义的根源，因此“人类正义”认为规范政府行政行为以减少“例外事项”及将政府采购、需要政府审批的“例外事项”的审批与决策权从基层行政人员收归至具有经验且受到来自政府内部及外部充分监督的上级行政人权（政府中层管理者）是建立有助于“族裔共存”的行政体制的关键。针对“美洲孤立主义”提出将人权作为与“行政权”、“立法权”及“司法权”并列的“第四权”的观点，“人类正义”指出政府监察机构对政府监察的有效性的关键政府监察机构是否能对国家领导人层级的官员进行监察及行政权的权力范围是否清晰及保持在可以被政府监察部门监察的“限度”，因此“人类正义”认为“人权”作为“第四权”不是哗众取宠的理论创新而是具有实践性意义的实践工具，因为一则“四权分立”的“人权”是政府之外的“民间力量”，二则民间力量的壮大将从参与社会治理到参与政府监察等多方面制衡行政权，从而有助于保持民族国家的民主机制的有效性。但是“人类正义”在利用AI技术模拟政府日常行政行为及“例外事项”审批与决策流程后指出“人权”的政府制衡效益受到政府机构设置、审批流程、官僚体系及行政权力分布等因素的限制。实验A：按照某地政府办理新生儿出生证明的流程建立“虚拟政府”，然后输入带有明显“造假痕迹”的申请资料作为办理新生儿出生证明需要提交至政府的资料，结果显示办理新生儿出生证明成功的概率为0%。用AI技术分析办理新生儿出生证明成功的概率为0%的原因。结果显示为“资料审批不通过”及“基层公务员拒绝”。为提高申请通过率，设置“当初步申请不通过给予对方1000美元贿赂”及“按照10%的概率检查办理新生儿出生证明的审批资料”的选项，结果显示办理成功的概率显著提升，但是成功率未达到100%。重复实验A并多次调整相关参数以提高申请成功率，其中可变的流程参数包括审批流程层次、各审批层次的负责人员数量、给与贿赂的金额与对象及检查审批流程资料的概率。实验结果显示：在5%的申请资料检查概率的情况之下，当基层公务员具有“例外事项”审批权时，给与贿赂通过的概率显著高于只有中层公务员具有“例外事项”审批权及只有高层公务员具有“例外事项”审批权的情况，但是当中层公务员及高层公务员同时具有“例外事项”审批权时，申请资料通过率会显著低于只有中层公务员具有“例外事项”审批权或只有高层公务员具有“例外事项”审批权的情况。实验B：利用收集的“行政权滥用”案例训练AI模型，以构建虚拟政府，并令其分析“行政权权滥用”最容易出现在虚拟政府的哪一个环节及在没有政府外部监察机构的情况之下，哪一层次的公务员的“行政权滥用”会产生最高的收益。结果显示最常出现行政权滥用的环节是政府基层层级的公务员，而政府中层层级的公务员的“行政权滥用”的行为会为其带来最高的收益；在具有政府外部机构监察的情况之下，三个层级的公务员的“行政权滥用”的收益都会显著下降，其中中层公务员的收益下降趋势更为明显。据实验A与实验B的结果，“人类正义”提出将“例外事项”审批权集中在人数及权限较高的中层公务员，而在基层公务员则采取最大程度限制其“例外事项”审批权的行政原则。（权力向中层靠拢，但是有民主机制又没有问题）
进行实验A与实验B的目的就于通过模拟政府在处理日常事项与“例外事项”的运作，分析政府内部的权力结构及寻找对政府进行内部及外部监察的最佳方案。基层公务员是与公民接触频率最高的公务员层级，因此有必要规范其行政行为以在最大程度上避免“歧视性行政”的发生，但是将“例外事项”审批权收归中层公务员也存在一个问题，即由于中层公务员与公民接触的频率不高，政府内部及外部的监察机构较难对其进行监察并且由于中层公务员权力高度集中而极可能存在使“行政权滥用”从偶发性行为变成频发性行为的可能性。因此，降低“歧视性行政”发生频率的工作将从规范基层公务员的行政行为转移到增加政府透明度以提高政府内部及外部监察机构对政府监察的有效性。“人类正义”基于计算机工具模拟政府行政的结果提出其对提高政府透明度的理解：一、“例外事项”审批权受到监督，即“阳光行政”及“科学行政”；二、提高中层公务员行政违法行为的期望处罚值，即明确不同层级公务员的“例外事项”审批权限与责任并以政府机构内部人员的岗位独立性提高行政行为违法的期望处罚值。“人类正义”在利用AI工具分析了全球大多数经济体的政府机构设置及其政府部门部长级公务员的政党背景及工作履历后模拟出政府内部公务员从基层至中层，再到高层的晋升路径背后的“政治逻辑”及政党活动的“政治逻辑”。公务员晋升路径的“政治逻辑”及政党活动的“政治逻辑”共同揭示了一个规律：政党通过公务员晋升机制及议会机制对政府行政行为产生影响也因政党活动降低了政府机构的岗位独立性。由此，“人类正义”提出其基于“美洲孤立主义”的“四权分立”设想的更有效的民主机制并使之成为“四权分立”的前提：
（1）“政府中立”，即通过限制基层政府雇员参加政党活动及拥有政党背景，降低政党通过政党政治凌驾于政府内部官僚体系的潜在空间，进而利用选举机制所形成的部门领导轮换机制及对基层公务员晋升至中层公务员进行综合考察以增加政府内部的透明性及降低下级政府雇员对上级的人身依附性，以降低政府内部监察或外部监察对政府内部进行公权力监督的难度；
（2）“选举压力”，即通过将关键部门的部长职务候选人名单作为竞选时的已知量以降低竞选过程中的“暗箱操作”及增加高级政府雇员任命的科学性；
（3）“藏智于民”，即通过压低政府雇员的整体薪资水平以避免政府成为民主社会中的特殊利益集体并通过政府资助或民间资助的智库提高政府行政的科学性。“藏智于民”的本质在于降低政府中聚集的“知识精英”的数量以避免政府雇员为了高薪工作而盲从上级领导的同时合理分配社会人力；
（4）“职权分离”，即明确政府雇员各岗位的职权及审批权限及审批流程，基层公务员主要处理日常行政事务，中层公务员在处理日常行政事务处理的基础之上拥有“例外事项”的审批权以防止权力高度集中于政府中的少数人，以形成权责一致、追责清晰的权力结构。
图2.1 不同层级公务员的主要构成
2.“四权分立”的构建：现代国家人权事业的根本性保障
（1）“议会中心”及“非歧视性行政”
“人类正义”认为将“人权”作为与“立法权”、“行政权”与“司法权”并列的“第四权”实质是承认了社会力量参与社会治理的权力。因此，可以说“四权分立”的国家权力结构是适于国际人权秩序之中的所有国家使用的有助于推动本国人权与民主事业发展的重要制度保证。
“人类正义”指出对于处于国际人权秩序第三梯队的国家来说，实现不同族裔之间的人权平等及保持本国民主机制的有效性是推动本民族国家人权事业进步的关键。“人类正义”认为对于处于国际人权秩序第三梯队的民族国家来说，宗教势力、宗族势力及强人政治都是潜在的摧毁本国民主制度的关键因素。特别是在非洲国家，长期的殖民历史导致本国内部民族矛盾、宗教矛盾相互交织、相互影响，成为非洲部分国家陷入内乱的根源。由因溯源，要在包括非洲国家在内的处于国际人权秩序第三梯队的民族国家推广人权事业的关键就是要化解不同族裔之间历史上积累而来的族裔矛盾，但是当族裔矛盾表现为“歧视性行政”的时候，国家内乱及地方分离主义就不可避免了，因为复杂而激烈的民族矛盾与宗教矛盾。因此，“人类正义”提出“立法权-行政权-司法权-人权”的“四权分立”的构想以制衡行政权，通过用宪法、法律构建“有限行政权”的政府，使国家权力中心实质性地从政府转移议会，进而从根本上降低“歧视性行政”发生的概率及其对民族国家带来的潜在破坏性。
“人类正义”认为“人权”对于处于国际人权秩序第三梯队国家的意义在于利用社会力量凌驾于宗教势力、宗族势力之上，从而降低宗教势力、宗族势力对于政府的影响，进而达到制衡政府行政权并降低“歧视性行政”的人权实践目的。“人类正义”在研究了大部分发展中国家、贫困国家的司法机构对公民人权侵犯的案例后发现在这些民族国家不仅存在行政权干预司法与立法的现象，宗教、宗族势力对司法与立法也具有极大的影响，而且这些影响对人权实现往往是不利的。虽然民族国家的立法与司法会影响民族国家的人权实践不是“人类正义”或者“美洲孤立主义”（详见附录A）的发现，但是“人类正义”的研究也指明了在宗教势力、宗族势力化解族裔仇恨的关键举措，即规范政府行政行为及构建社会团体体系以促进民族国家的司法公正与立法公正。在这里，社会团体的意义不在于传播民主意识与公民意识等先进意识，而在于帮助少数族裔尊重国家的法律与司法制度及推动民族国家逐步改变其现存法律中的种族压迫、宗教压迫及“种族歧视”因素。“人类正义”认为法律正义不仅是指法律中体现的法律的精神而且应当体现其对人本身的尊重，而不仅仅是其对某一宗教、某一族裔的尊重。 此时，社会团体的构建应围绕以推动族裔和解、推动平等生存权与发展权为宗旨的社会团体。
“四权分立”的权力结构实质上承认了民族国家属于全体公民而不是部分公民，因为其承认了约束行政权，使议会成为国家权力中心。因此，“四权分立”的权力结构对处于国家人权秩序第三梯队的民族国家来说具有极大的现实意义。族裔矛盾在这些民族国家可以体现为因“族裔共存”而产生的矛盾，也可以体现为族裔之间因聚居而产生的资源争夺问题。在少数族裔聚居的地方，按照少数族裔的习俗进行立法及司法对于维护民族国家的统一及化解族裔矛盾具有极大的现实性意义。因“族裔共存”而产生缘于习俗差异、宗教差异的族裔矛盾而产生族裔聚居，有瘾族裔聚居而产生资源争夺、“歧视性行政”，前者产生的矛盾需要通过聚居解决，后者产生的矛盾需要国家的“非歧视行政”解决。
图1.5 “四权分立”之下的政治中心变化
（2）多元化社会治理力量及“公民权”的扩大
对于处于国际人权秩序第二梯队的民族国家来说，“人权”的意义则在于以社会团体的力量完善社会治理及进一步提高民族国家公民权的实现程度。“人类正义”认为处于国际人权秩序第二梯队的民族国家的人权问题的根源更多地在于其经济模式、社会模式及政治体制。“人类正义”在研究“英国圈地运动”与英国城市化进程的大量案例后，提出一个命题：现代国家的移民及其后裔主要定居在城市并且呈现根据宗教信仰、习俗聚居的特点。为了验证这一命题，“人类正义”用AI技术模拟了某国家少数族裔聚居点的分布情况及聚居人口数量分布情况，并将平均语言水平、平均教育程度、城市少数族裔开设的企业数量及资本规模、城市企业数量及资本规模、当地农村的土地集中度作为主要参数并用“神经网络”进行归因后得出结论：少数族裔聚居在城市是因为能为少数族裔提供工作机会的企业主要集中在城市。上述AI技术模拟揭示了一个客观规律：由于土地私有及土地集中度等因素，在农村不能存活的人口将迁移至城市，即除婚姻、继承等少数情况外，少数族裔移民及其后裔极难在农村大规模定居，即经济模式决定了族裔矛盾的形式。由于少数族裔移民极难在农村生活，少数族裔移民只能聚居在城市并由此产生民族国家的“少数族裔贫民窟”的社会治理问题。“贫民窟问题”就是人权问题，因为“贫民窟问题”的背后不仅折射民族国家的社会治理水平，更体现民族国家的平等受教育权、平等就业权、平等生存权等“公民权”实现的问题。除“贫民窟”问题之外，此阶段的民族国家还面临着由于政治体制等因素引起的“腐败问题”、司法不公等人权问题，因此要推动处于国际人权秩序第二梯队的民族国家的人权事业进步就不能单纯依靠政府、司法机关及立法机关的力量，而要依靠社会团体的力量，以社会团体的力量帮助社会中的司法弱势群体维护自身的人权、以社会团体的力量解决社区特殊人群的特殊情感需求及生活需求、以社会团体的力量推动公民意识、“人权意识”及“族裔共存”意识的传播以解决“贫民窟”等社会不公平现象造成的人权问题。
图1.3 “四权分立”的作用机制
在处于国际人权秩序第二梯队的民族国家发展社会团体体系的另一层现实性意义则在于通过壮大民间力量制衡政府行政权并以此实现“非歧视行政”及“社会公平”。以下是利用AI技术模拟“政府-民间力量-社会团体-司法机关-立法机关”之间的动态博弈后得出的四个利用社会团体体系实现“社会公平”（人权）的机制：
教育机制：“社会阶层存在流动性”—民主教育得到普及与社会存在监督政府行政的公民意识—争取更好地监督政府—“社会公平”
司法机制：“社会阶层存在流动性”—政府行政权被司法权、立法权及公民监督制约—行政诉讼—人权得到维护—基于民主而产生人权意识—“社会公平”
议会机制：“社会阶层存在流动性”—政党竞争—监督政府的诉求—“社会公平”
行政机制：“政府管理与公民监督”—基于监督政府行政而产生的民主诉求—“小政府”的实现—“社会公平”
“人类正义”根据上述四条机制总结为“等价模型”即在社会存在“社会阶层存在流动性”与“政府管理与公民监督”的情况下必然存在“公民权”（“人权”）并以此引申出“公民权”的动态扩大机制，即只有当彻底实现“政府管理与公民监督”与“社会阶层存在流动性”才会实现彻底的“公民权”，因为只有社会阶层之间真正地存在流动性才不会形成特权阶级，政府监察才能有效地发挥作用并最终通过与政府在民主机制之下的“博弈”达成彻底的“公民权”实现。
图1.1 “等效模型”
（3）多元社会的人权体系构建
对于处于国际人权秩序第一梯队的民族国家来说，“人类正义”认为其基本解决了人权问题，因此“人权”对这些民族国家来说的意义就在于建构多元社会的权力结构。“人类正义”认为虽然在特定条件下，“四权分立”能与“三权分立”起到相同的社会作用，但是这并不意味着“四权分立”只是一个为实现“三权分立”而存在的过渡性的权力结构。“人类正义”认为 “四权分立”权力结构通过“人权”与“民主”的共同作用实现“政府管理与公民监督”，进而实现公民社会。可以说“四权分立”存在的意义与“三权分立”一样，都是为了实现多元社会。但是“四权分立”在“三权分立”之上增加了“人权”，其作用机制比“三权分立”更加复杂，而且“人权”的最大意义就是限制“行政权”的扩张，进而使“行政权”、“立法权”与“司法权”相互独立、相互制衡。因此，“四权分立”并不是一个过渡性质的权力结构，而是一种稳定的、有利于多元社会实现的权力结构。“人类正义”利用AI技术分别模拟了具有“公民自治组织”（具体详见附录A及第三章 多元社会的人权实践）及不具有“公民自治组织”的社会团体体系，发现在不具有“公民自治组织”体系的情况之下，社会资本投资“司法正义”、“选举公平”、“政府监督”等性质的社会团体的资金占比远低于存在“公民自治组织”的情况并且不具有“公民自治组织”时，社会阶层分化的情况较存在“公民自治组织”的情况严重。由此，“人类正义”认为“四权分立”意味着作为民间非正式力量的人权通过“公民自治组织”的运作而被具像化，进而在宪法与法律明确“公民自治组织”的运作、经费来源的条件之下成为具有制衡行政权，进而稳固“三权分立”的政治效益及强化以社会治理为代表的社会效益。
图1.4 “公民自治”之下的国家权力结构
二、“族裔共存”与发展权：民族国家人权平等的实践（国际人权秩序的第二梯队）
“族裔共存”是“人类正义”的人权平等理念在民族国家的表现。“人类正义”认为民族国家并不是指国家的疆域之内只有一个民族，相反的是“人类正义”认为民族国家之内是存在多个“共存”的族裔，也就是民族国家是一个多元社会。“共存”而不是隔离，人权平等而不是种族压迫，“人类正义”认为民族国家的人权实践的关键在于构建“政府中立”的国家行政制度并基于此为少数族裔构建能与构成民族国家人口多数的主要族裔共存的制度环境与社会环境。
聚居而不自治。“聚居而不自治”是“人类正义”研究人类历史中诸多民族国家的少数民族政策后提出的观点。“人类正义”认为少数族裔聚居是因为是否拥有生产资料、生活习惯、社会模式、宗教及语言等诸多因素共同决定的，而且也正是这些因素导致少数族裔聚居区产生分离主义。“人类正义”反对少数聚居区“自治”的理由不仅是“国中之国”容易产生分离主义思想，更因为少数族裔聚居区进行“民族自治”容易产生“歧视性行政”及国家政策歧视。“人类正义”认为“歧视性行政”的根源在于“民族自治”承认了“民族差异”，而不是承认种族“共存”。“人类正义”认为“共存”并不是否定“民族差异”，而是认为政府行政应该“行政中立”及“非歧视性行政”，即政府不应该以宗教、生活习惯等族裔之间的差异采取不同的行政行为。“人类正义”据此提出一个基于“政府中立”的少数族裔聚居区“共存”的“政府”设想，即少数族裔聚居区的“市长”或者“州长”由少数族裔担任，而政府基层雇员及中层雇员的相当大一部分由主流族裔担任，以此形成主流族裔与少数族裔相互牵制，一方面满足少数族裔在少数族裔聚居区的人权需要，另一方面以政府中的族裔“共存”遏制少数族裔聚居区分离主义思想的蔓延。
共存与扶持。承认少数族裔聚居的权力就是承认少数族裔在融入主流族裔群体上遇到的困难。“人类正义”认为少数族裔在融入主流族裔群体的过程中必然会遇到极大的困难，这些困难可以体现在接受教育的机会、就业机会及创业机会等。因此，“人类正义”认为解决少数族裔在融入主流社会的过程中遇到的困难的关键在于让少数族裔拥有“生产资料”而不是拥有更高的政治地位及社会地位。在“人类正义”的语境之中，“生产资料”不是政治经济学的学术术语而是政府通过税收政策引导社会团体为少数族裔群体创造“服务性”的工作机会以弥补少数族裔在融入主流社会的过程中由于族裔因素而减少的工作机会。“人类正义”认为最起码需要在公共教育及就业上为少数族裔创造机会平等而作出政策倾斜。
基于“聚居而不自治”与“共存与扶持”两大原则，“人类正义”提出构建民族国家人权实现的制度模型：即在建立恪守“政府中立”、“职权分离”原则的行政体制与官僚体制之后，根据本民族国家的少数族裔聚居情况建立全国统一的公共教育、公共医疗及公共卫生等公共服务体系，在少数族裔聚居地区允许少数族裔地区的行政机构根据本地区现实情况对本少数族裔聚居区的公共服务体系进行适度调整。
“人类正义”认为对于少数族裔聚居的而言，人权实现的关键在于包括日常行政及国家财政政策、福利政策及教育政策等之上的“非歧视行政”，即建立“政府中立”的行政体制；而对于“族裔共存”而言人权实现的关键则在于确保少数族裔与主流人群享有同等的受教育权、就业权及享受社会福利的权力，即建立“四权分立”的国家权力结构实现不同族裔之间平等的生存权与发展权。“人类正义”引用“美洲孤立主义”提及的“知识与社会地位具有代际传递的性质”的观点并提出要使少数族裔享有与主流人群相同的生存权与发展权就应当建立本章第一节提及的民主机制及以社会团体为载体的“人权”，以社会力量推动政府推出并落实事关少数族裔享有平等的生存与发展权力的政策，然后再以社会团体的力量辅助政府推动少数族裔平等的生存与发展权力的落实。社会团体在推动少数族裔享有平等的生存与发展的权力上可以起到的作用体现在：一、为政府与少数族裔的沟通搭建桥梁。以服务于少数族裔为宗旨的社会团体可以将少数族裔的诉求以直接向政府表达或通过媒体间接向政府表达；二、为少数族裔与社会服务机构的沟通搭建桥梁。社会团体可以以向少数族裔推介社会力量开办的福利机构或者政府专门设置的社会福利机构，满足少数族裔的物质、司法及其他需求；三、协助少数族裔了解并接触主流人群，消除少数族裔社区与主流社会的隔阂并协助缓解少数族裔聚居区的内部纠纷、环境与社会治安等社会问题。